宁夏师范学院 薛小蕙
彭阳县“三色”预警机制，是当地基层矛盾纠纷化解制度的创新，其在实践运作中具有多领域矛盾纠纷化解与多主体协同化解纠纷等特征。同时，该制度在实施过程中也面临内涵界定不明确、矛盾化解机制没有细化、易碰触法治红线等问题。从理论层面来看，需要政府以规范性文件的形式，对“三色”预警机制的行政调解功能作出明确，利用清单制度对其纠纷化解机制进行细化，并通过地方立法对制度成果加以固化。从制度层面来看，应当增强基层执法人员的法治素养，积极发挥律师、政府法律顾问的作用，建立矛盾纠纷化解典型案例发布制度等。
“三色”预警机制在彭阳县的实践
“三色”预警机制，是基层政府加强和创新社会治理的一种模式，按照早预警、早控制、早处置的原则，根据基层矛盾纠纷的性质、规模大小、调解难易度、社会影响等因素，将矛盾纠纷划分为不同颜色的三个等级，并给予针对性的调解处置。具体来讲，政府部门依据矛盾纠纷规模性质、处置难易程度、风险影响进行评估研判，将矛盾纠纷划分为绿色、黄色、红色三个等级，采取不同措施开展针对性调处化解。绿色等级当场化解，黄色等级周内化解，红色等级全天候时时参与，直至风险隐患完全消除。
彭阳县自2020年开始，在各乡镇积极推行矛盾纠纷“三色”预警机制，各派出所运用“三色”预警机制，在排查辖区矛盾纠纷信息时，发现邻里之间、夫妻之间，因房屋宅基地、婚姻家庭等琐事，常见性、多发性地发生矛盾纠纷，坚持抓早、抓小、抓苗头，及时就地化解。预防和减少因矛盾纠纷引发的民转刑、刑转命案件和个人极端事件。对于排查出来的疑难复杂矛盾纠纷，党委、政府交办的矛盾纠纷，相关部门委托移交的矛盾纠纷，组织专门力量、制定调解预案、采取有效措施最大限度地及时化解。对于多年积压、长期未得到有效解决的矛盾纠纷，协调各有关部门集中攻坚化解。对涉及民生的拖欠农民工工资、劳动争议、山林土地、征地拆迁、医疗纠纷、道路交通事故、治安案件民事损害赔偿等特殊行业和专门领域的纠纷，及时联合各专业性、行业性调委会协调化解。信访部门将每季度发生越级信访或信访三次以上标记为红色，信访三次以内标记为黄色，无信访标记为绿色，并将对应的相关部门、村居在政府网站进行张榜公示，通过红色督办、黄色提醒、绿色销号，对矛盾突出的重点村（居）实行挂图作战，成立工作专班，年内实现矛盾化解率100%，全部销号。
“三色”预警机制在实施过程中的困境
首先，“三色”预警机制的内涵界定不明确。从彭阳县的实践运作来看，“三色”预警的适用范围是以行政机关与社区、村居为主要调解主体，对社会居民中的矛盾进行针对性的类型划分，其内在逻辑是以类型化的视角，对矛盾类型进行精准化的分类分层。在现有的制度实施过程中，主要以司法行政机关作为核心推动力量，以发布规范性文件的形式对预警机制及纠纷调解内容进行规划与部署。然而，在现有的模式下并未对这种制度进行实践与理论的高度概括与提炼，其内涵界定并不明晰。
其次，现有制度对纠纷及化解机制没有进行再细化。“三色”预警机制的实施与落实，重点在于其制度的细化。因为预警机制的核心，是在类型化的基础上建立的差异化调处规则，所以如何界定红、黄、绿三类纠纷之间的差异？针对不同颜色等级如何设置不同的处置方式？这都是“三色”预警机制实施与落实的重点所在。例如，在现有的各领域预警案件中，以司法机关为主的调处案件和以信访部门为主的调处案件，在实践中是有区别的，前者应当以民事纠纷为主，而后者以行政争议为主。再比如，在对信访案件的预警机制中，以当事人信访的次数作为划分红、黄、绿三个等级的标准，这样的分类标准是否妥当值得商榷。信访案件所涉及的纠纷绝大多数属于行政争议，如果想要以预警机制作为依托，实质性化解矛盾纠纷，还应当以案件本身的具体情形加以判断。
最后，制度实施过程中不应突破依法行政的法治红线。行政调解在具体的实践过程中，如果涉及行政机关与民众之间的纠纷，尤其是因行政处罚、行政强制等行政行为产生的纠纷，要注意不应突破行政处罚法、行政强制法等法律法规规定，应当严格依照行政诉讼法的规定，以寻求司法判决作为最恰当的纠纷处理选择路径。正如学者所言，行政争议实质性解决应当以依法判决为主导，以司法调解、协调和解为补充，以其他辅助机制为配套。不得为了化解纠纷，而随意突破依法行政的法治红线。
“三色”预警机制的完善路径
从理论建设层面来看，地方政府需要对“三色”预警机制的内涵及目标有个清晰的界定。首先，现阶段可以行政规范性文件或党政联合发文的形式，明确其“三色”预警机制与行政调解的关系，进一步明确该机制的适用主体、适用对象、适用范围，进一步明晰“三色”预警机制在基层矛盾纠纷化解过程中的功能定位。其次，可尝试现在普遍实施的“清单模式”或借鉴行政机关普遍制定的行政裁量基准模式，对“三色”预警机制的适用范围和处置方式进行再细化，为基层实施主体提供清晰的适用规则指引，有助于进一步提高“三色”预警机制的法治化水平。最后，在“三色”预警机制发展成熟的时候，应当借助地方立法，将其尽快入法，用法律形式将其制度创新成果固定下来。
从制度保障层面来看，“三色”预警机制能否成为基层治理模式中的亮点并加以推广，需要各个制度层面的持续跟进。首先，需要增强基层执法人员的法治素养。其次，应当积极发挥律师、政府法律顾问等多方作用。最后，建立矛盾纠纷化解典型案例发布制度，形成一套“案例索引—主要做法—典型意义”的规范样式，为基层矛盾纠纷化解提供常态化载体。
