自治区政府研究室 张芳

推动黄河流域绿色发展最有效的方式即依法规制，从根本上保障相关法律制度遵守落实。黄河流域要通过法治，确保成熟的绿色发展经验固化稳定，强制规范各种破坏和污染环境行为，保障各种规则制度的执行，确保母亲河长久健康安澜。

一、黄河流域绿色发展面临法制落差

从国家立法上看，国务院分别曾就黄河中游地区、晋陕蒙接壤地区水土保持等问题出台了相关规定。2000年针对黄河中上游地区天然林保护出台方案，在支持西部大开发政策中，出台了许多促进该流域发展的政策。2006年出台的黄河水量调度条例是国家针对黄河治理的第一部也是唯一一部行政法规。2022年，黄河保护法的出台具有里程碑意义，然而，该法更兼顾宏观保障，仅在基本原则中提到绿色发展，支持内容比较简单。从地方立法看，沿黄9省（区）出台了一些关于黄河治理和绿色发展的地方性法规，但数量较少，规范领域和范围比较有限，如涉及黄河支流保护、湿地、水污染防治、河湖管理等内容，更多的是规定生态保护，对产业发展及区域科学开发规范较少。

目前，我国黄河流域绿色发展法治保障存在的问题包括：生态保护法制基础薄弱，黄河流域生态形势相对复杂，生态环境脆弱，水土流失较严重，整体形势不容乐观，现有国家和部委以及地方层面立法中，无论从目的、原则，还是从基本制度设计，都没有充分体现绿色发展理念，普遍存在政策性较强，法律刚性不足问题。在生态红线划定方面，除宁夏由地方人大专门立法外，其他各省都是以意见、方案、通知等形式下发。从立法的系统性看，缺乏对山水林田湖草沙一体化综合治理的规制，联防联控和协同共建机制也尚未形成，且涉及黄河工程管理、自然保护区管理、生态保护与修复、上下游经济协作区互惠协作等方面内容较少。从责任机制设计看，生态文明责任追究机制不健全，环境保护的职责履行不到位，没有形成系统完善的绿色发展评估机制，不能对绿色发展进行指标量化和考核监督。一些地方现有法规对生态环境保护法律责任的规定语焉不详，没有达到应有的威慑效应，惩戒机制疲软。黄河流域产业发展方面缺乏对绿色发展方式的有效规范，造成经济发展中资源消耗和污染物排放值较高。从顶层设计看，综合统一规范立法的缺失，导致在产业结构调整升级、绿色评估体系构建、节水改造、清洁能源发展等方面缺乏约束机制。

二、法治保障黄河流域绿色发展的对策建议

综合确立绿色发展法律保障制度。虽然我国黄河保护法已出台，但关于绿色发展的内容仅有宏观性的个别条款，不足以支撑整个黄河流域绿色发展实践中的法制需求。因此，黄河流域可通过统一突出绿色发展领域的立法，综合确立促进绿色发展的法律制度，坚持优先保护生态，统筹推进系统治理、综合治理，以调整环境、经济、社会三方可持续发展为主要方向，综合考虑各环境要素的相互关联性，以促进资源高效利用和保障流域生态安全为核心，统筹好保护与发展、国家与地方、上下游、左右岸、干支流等各种关系，从规划设计、环境保护、生态修复、产业绿色发展等方面，为黄河流域发展规划、生态红线、产业调整、发展评估等立下“绿色规矩”，促进永续发展。

整体改善自然保护地法规体系。鉴于黄河流域生态环境的特殊脆弱性和亟待修复保护的紧迫性，我国要探索出台统一的黄河流域自然保护地法律规定，制定黄河流域自然保护地专门法，完善黄河流域国家公园法律体系，以整体性保护为主要原则，统筹自然资源和环境管理之间的关系，对山水林田湖草沙一体治理保护，重点支持黄河上中游绿色生态屏障保护区建设，加大对沿黄地区国家公园设置支持力度，严禁破坏环境，严格开发建设活动，减少人类活动对生态系统的干扰，涵养和保护水资源，保护推动黄河流域还绿、还湿，为国家自然保护地立法积累经验。

系统健全绿色制造和生产标准法规体系。为减少流域能耗物耗，最大限度减少污染，可提高企业环保技术和资金的法定投入比重，确保产业转型升级有资金保障和技术支撑。对不达标企业严格进行转型或淘汰。制定黄河流域绿色低碳产业目录，按照目录支持建设项目，严禁高耗能、高污染、高耗水产业，编制节能减耗产业准入清单，严格对产业项目事前、事中、事后环境监管。完善用水权、排污权、碳排放权的市场交易规则和绿色交易机制。对沿黄省区使用水资源总量进行明确分配，并及时制定水资源中长期供求、保护等各项规划，严格取水许可，对超载地区，严格采取暂停或减少新增取水的惩戒措施，使水资源使用不突破红线，实现取水总量依法控制。建立再生水有效利用制度，通过法律规范推动万元GDP耗水量、农业灌溉亩均系数取水量以及人均水量等指标有序下降。加强黄河流域生态补偿必须做好顶层设计，水资源作为“公共产品”，其受益主体是社会公众，根本上还是需要国家自上而下主导建立生态补偿法律机制。可借鉴皖浙两省在新安江流域生态补偿经验，争取在国家层面出台黄河流域水资源生态补偿条例，使这一区域的水资源生态补偿制度化、法律化。

创新完善新能源产业发展法律制度。结合黄河流域资源优势，大力发展太阳能、风能等新能源和非化石能源。我们要正视新能源领域配套法律制度不完善的实际，统一规划调整产业结构，针对新能源重点领域专项立法，通过法律强制手段降低高耗能产业比重，降低流域碳排放强度，推动新能源产业发展。例如，可针对光伏产业进行专门立法规范，立法建立光伏产业发展的多元化绿色金融支持制度，针对“弃光”问题严重现象，立法规定配额制和绿证制，明确各方法律责任，促进电力有序消纳。

科学设置绿色发展考评机制。针对沿黄能耗高的特点加强评估考核，从资源的利用情况、生态环境保护情况以及环境的综合治理情况和绿色生活推广等方面，对地方的发展综合评价，在黄河流域全面实行绿色GDP考核，将水资源利用纳入政府效能管理考核。严格对领导干部实行生态环境损害追究责任和自然资源的离任审计责任。依法落实河湖长制责任，完善河湖长制跨界联防联控等体制机制和管理制度体系，强化河湖监管，督促各级河湖长履职尽责，改善水体质量。在沿黄工业园区，建立绿色发展评估机制，依法开展环境影响综合评价，严格产业准入，鼓励园区发展绿色生态产业和循环经济，支持企业清洁化改造和技术创新，严格要求工业企业污染达标治理，定期对园区资源高效利用及环境保护履行评估考核，加大资源消耗和污染破坏的处罚力度。