宁夏警官职业学院 王萍丽
宁夏法院自2013年以来，建立了与行政区划适当分离的行政案件集中管辖制度，先后在银川市、固原市、石嘴山市开展行政案件跨区域集中管辖改革试点工作，进一步推动行政争议案件实质化解，推进法治政府建设。
一、宁夏法院行政案件跨区域集中管辖基本情况
2013年1月，最高人民法院印发《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，在部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点。2018年，自治区人民法院按照《最高人民法院关于人民法院跨行政区域集中管辖行政案件的指导意见》，对试点法院进行适当调整，明确自2019年1月1日起，由银川铁路运输法院集中管辖银川市所有基层法院审理的一审行政诉讼案件，由大武口区法院集中管辖石嘴山市所有基层法院审理的一审行政诉讼案件。固原地区现有2个集中管辖试点法院：原州区法院、西吉县法院。各试点法院按照配齐配强行政审判人员的原则，在行政审判岗位上配备了行政审判经验丰富、综合素质较高的审判员和司法辅助人员。例如，银川铁路运输法院将该院一半以上的员额法官选派到行政审判岗位上，并以“一审一助”模式开展行政审判工作。
宁夏法院开展行政案件集中管辖以来，全区4个试点法院行政案件数量增长较为明显。2015年至2020年，6年间，共结案2914件。集中管辖以后，各试点法院重视行政机关负责人出庭应诉在行政争议实质化解和规范行政执法方面发挥的重要作用。2015年以来，各单位“一把手”出庭案件人数达到149人。
二、宁夏法院行政案件跨区域集中管辖存在的问题
行政案件集中管辖不彻底。集中管辖法院受理的大多数案件仍在本行政区域内。经统计，各试点法院受理的行政案件中，属于集中管辖法院所在地的行政案件最少占31.06%，最多占87.93%。大武口区法院、原州区法院和西吉县法院，2015年至2020年，受理本行政区域行政案件的平均值均在60%以上，集中管辖法院审理本地区行政机关的案件仍有顾虑。
非诉执行审查案件未纳入集中管辖。宁夏法院开展行政案件跨区域集中管辖改革试点时，不包含非诉执行审查案件，此类案件仍由行政机关所在地基层人民法院进行审查。行政非诉执行审查案件是指，当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不履行行政决定，没有行政强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行，由人民法院对行政机关强制执行申请进行书面审查的案件。2017年1月1日至2020年9月24日，全区共办理非诉执行审查案件1963件，全区法院年均审查523.47件。
行政案件集中管辖仅停留在案件集中层面。除银川铁路运输法院外，其他试点法院几乎没有制定行政审判方面的规章制度，没有对提升行政审判质效进行深入研究，部分法院行政审判庭法官仍在办理大量民事案件，未凸显出行政案件集中管辖的优势。
各试点法院未能发挥出集中管辖的优势，审判质效提升不明显。行政审判结案率出现下滑。行政案件上诉率偏高。二审发改率较高，维持率有待提升。行政争议实质化解效果不佳。行政机关负责人出庭效果不理想。
三、宁夏法院行政案件跨区域集中管辖发挥的作用
行政案件跨区域集中管辖可以有效发挥法官主观能动性，用心用情释法析理。大武口区法院行政庭庭长陈美荣是全国模范法官，在行政案件的审理过程中，非常注重与当事人的沟通，通过“五心”和“十二调解法”的应用，取得胜败皆服的良好效果。
银川铁路运输法院积极搭建行政争议协调化解平台，与贺兰县、西夏区、兴庆区、金凤区政府分别签订《关于依法推进行政争议协调化解工作的实施方案（试行）》，并在贺兰县建立起宁夏首个行政争议协调化解中心。银川铁路运输法院还积极构建案件分流机制，与行政机关、仲裁机构联合开展多元解纷工作，选聘35名特邀调解员负责调解工作。
重视行政机关负责人出庭应诉，推进制度贯彻落实。银川铁路运输法院组织18家行政机关，深入探讨行政机关负责人出庭应诉相关情况，出台《行政机关负责人出庭应诉工作办法》，积极助推行政机关负责人出庭应诉。
坚持依法裁判和协调化解相结合的审判模式。大武口区法院在案件审理过程中，针对行政执法中存在的普遍性问题，积极与社会保障、市场监管、生态环境、自然资源等部门沟通联系，加强与行政机关联动协调，调解撤诉率达29.03%，使行政争议化解在萌芽状态。
延伸审判职能，助力行政机关依法行政。各试点法院积极邀请行政机关工作人员、人大代表、政协委员等旁听案件庭审，银川铁路运输法院2020年共邀请或应约组织自治区审计厅、应急厅、人社厅等12家行政机关270余人旁听案件庭审，取得良好效果。
四、提升法院行政案件跨区域集中管辖的对策及建议
加大改革力度，将非诉执行审查案件纳入集中管辖，尝试固原地区行政案件集中由银川铁路运输法院管辖，进一步打破行政案件地域管辖限制。
建立诉前协调化解机制，强化案件诉前分流。将诉调对接平台建设与诉讼服务中心建设结合起来，建立集诉讼服务、立案登记、诉调对接、涉诉信访等多项功能为一体的综合服务平台。加强与当地党委、政府对接，积极搭建行政争议诉前化解平台，充分利用行政调解、行业调解、律师调解等多种方式，全方位化解行政争议。对政策性强、涉及范围广的行政执法活动，提前介入，将纠纷化解于萌芽状态。强化诉前分流，实行诉讼与非诉讼解纷对接机制。
依照《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》，督促行政机关负责人就实质性解决行政争议发表意见，对行政机关负责人出庭应诉情况进行评价，并将评价结果定期反馈至被诉行政机关主管部门或法制部门备案考核，确保行政机关负责人“出庭也出声”“出声更出彩”。
完善案件审理制度。各试点法院根据本地区集中管辖情况，可以就行政案件适用简易程序、类型化审判、速裁快审等出台规定，及时总结集中管辖后取得的成效，推进制度化、长效化管理。
